Wat is het FDS?

Context

Het Federatief Datastelsel (FDS) is zowel de realisatie van het Toekomstbeeld Stelsel van Basisregistraties (hier moet een link naar het document op fds.nl) als de realisatie van de Interbestuurlijke Datastrategie (hier moet een link naar het document op fds.nl) waar het één van de onderkende systeemfuncties is. De realisatie van beide beleidsvisies is belegd bij het programma Realisatie Interbestuurlijke Datastrategie https://realisatieibds.nl/. Dit programma heeft de beide visies samgengebracht onder het volgende gemeenschappelijke beleidsdoel: ‘Als overheid benutten we het volle potentieel van data bij maatschappelijke opgaven, zowel binnen als tussen domeinen, op een ambitieuze manier die vertrouwen wekt.” (Bron Meerjarenaanpak Interbestuurlijke Datastrategie). Voor het realiseren van dit doel zijn in de Meerjarenaanpak Interbestuurlijke Datastrategie op globaal niveau een aantal functies onderkend (daar “systeemfuncties” genoemd). Eén van deze systeemfuncties is het Federatief Datastelsel (afgekort “FDS”).

Algemene scope Federatief Datastelsel

Bij de realisatie van het Federatief Datastelsel (FDS) staan de volgende elementen uit het hiervoor genoemde beleidsdoel centraal:

• Overheid
• Data
• Zowel binnen als tussen domeinen
• Vertrouwen

Dit maakt het FDS tot een publiek (= overheid) stelsel dat het datapotentieel van verschillende sectorale datastelsels (= binnen en tussen domeinen) in overeenstemming met publieke waarden (= vertrouwen) voor publieke doelen (= maatschappelijke opgaven) beschikbaar maakt. [Datastelsel] wordt in dit verband als synoniem beschouwd voor de termen [data space] en [data ecosysteem].
Het FDS gaat uit van het ontsluiten en betekenisvol verbinden van decentrale databronnen zodat deze volgens het principe van ‘data bij de bron’ op een verantwoorde manier voor overheidsdienstverlening kunnen worden toegepast. Het principe heeft een sterke relatie met data soevereiniteit. Door gebruikers, bijvoorbeeld via API’s, rechtstreeks toegang tot de data te geven in plaats van ze als kopie uit te wisselen, houden de partijen die data via het stelsel aanbieden zicht op deze data. Ze weten welke partijen toegang tot de data hebben en waarvoor ze deze willen gebruiken. De op het stelsel aangesloten data-afnemende organisaties kunnen op hun beurt rechtstreeks de aangeboden data consumeren en deze naar eigen behoefte met andere data combineren. Dit uiteraard voor zover ze daartoe geautoriseerd zijn en dit ook informatiekundig en ethisch verantwoord is.

Het FDS is dus een datastelsel dat datadeelrelaties van data-aanbieder rechtstreeks naar data-afnemer faciliteert. Hiermee verschilt het FDS van datadeeloplossingen waarin data van verschillende aanbieders fysiek, als kopie, wordt samengebracht in voorzieningen zoals [data warehouses] en [data lakes] en waarbij een derde, intermediaire, partij tussen de [data-aanbieders] en de [data-afnemers] is geplaatst.

Waarin verschilt het FDS van andere datastelsels

Een bijzonder kenmerk van het Federatief datastelsel is dat het andere datastelsels verbindt. Dit maakt het mogelijk om data uit verschillende datadeelstelsels bij maatschappelijke opgaven te gebruiken. Daarvoor vult FDS de generieke digitale infrastructuur van de overheid aan met technische- en organisatorische stelselfuncties die het mogelijk maken om op een verantwoorde manier het totale overheidsdatapotentieel beter te benutten. Om dit beheersbaar te houden geldt daarbij het principe: decentraal wat kan, centraal wat moet. De functies van het FDS blijven beperkt tot wat noodzakelijk is om effectief en efficiënt bovensectoraal data ‘vanuit de bron’ te delen, oftewel om duurzaam technische, semantische en juridische interoperabiliteit tussen onder het FDS-regime aangeboden datasets te realiseren. Het FDS biedt daarvoor meer dan interoperabiliteitsafspraken en – standaarden. Het FDS-afsprakenkader bevat daarnaast afspraken over de minimaal te realiseren inhoudelijke kwaliteit van (meta)data en datadiensten, net zoals bij het huidige stelsel van basisregistraties. Deze inhoudelijke eisen leiden er toe dat niet alle overheidsdata geschikt is voor opname in het FDS. Het FDS is bedoeld voor data die volgens het principe ’eenmalig inwinnen - meervoudig gebruiken’ betrouwbaar een eigenschap (beschrijvend kenmerk) van iets of iemand (identificerend kenmerk) vastlegt. Belangrijk zijn dus niet alleen de databronnen maar ook betekenisvolle relaties tussen deze bronnen - de koppelingen. Ook hieraan stelt het FDS hoge kwaliteitseisen.
Dit geheel zorgt ervoor dat afnemers goed kunnen bepalen of ze voor hun dienstverlening zonder nader onderzoek op een FDS-compliant databron kunnen bouwen en wordt het zelfs mogelijk om dit gebruik wettelijk te verplichten.

Naast het sectoraal/domeinoverstijgende aspect en de op meervoudig gebruik afgestemde hoge datakwaliteitseisen, maakt het publieke karakter het FDS bijzonder. Bij het datadelen binnen de FDS-context moeten de continuïteit van de publieke taakuitvoering en het in acht nemen van publieke waarden zijn verzekerd. Daarvoor gelden specifieke normen zoals de algemene beginselen voor behoorlijk bestuur. Het naleven daarvan moet niet alleen zijn geborgd, maar voor het maatschappelijk vertrouwen in de werking van het FDS, moet dit ook kunnen worden aangetoond. Het FDS vereist daarom niet alleen dat de toepassingsmogelijkheden en de kwaliteit van de data duidelijk zijn, maar ook dat transparant kan worden gemaakt wat er in werkelijkheid is gebeurd: welke data, met wie, voor welk doel, wanneer is gedeeld. Het kunnen borgen van de publieke waarden en het belang van de continuïteit van de publieke dienstverlening, zal er bovendien toe leiden dat vanuit het FDS specifieke aansluitvoorwaarden worden opgelegd die bepaalde datasets, al dan niet tijdelijk, uitsluiten. Zo is er vooralsnog vanuit de Interbestuurlijke Datastrategie voor gekozen om alleen organisaties, datasets en datadiensten tot het FDS toe te laten die verbonden zijn met een wettelijke taak. Dit betekent dat het FDS geen zuiver private datasets¹ ontsluit. Dit is overigens geen verbod op delen. Partijen kunnen nog steeds via bilaterale of sectorale arrangementen, los van het FDS-afsprakenkader, private data (blijven) delen of uitwisselen volgens een eigen, sectoraal, afsprakenstelsel. Het FDS vervangt geen sectorale afsprakenstelsels, maar levert het fundament dat het mogelijk maakt om eenvoudiger (want gestandaardiseerd) data met andere sectoren te delen, zoals geïllustreerd in de hierna volgende figuur:

Bij het federatieve karakter van het FDS waarbij op basis van gelijkwaardigheid wordt gedeeld, hoort ook dat er aan de aanbiedende kant eveneens specifieke eisen kunnen worden gesteld. Zo kunnen aangesloten sectoren en organisaties er voor kiezen om een deel van hun aanbod niet via het FDS te delen, bijvoorbeeld omdat deze data alleen binnen de sector of het eigen bedrijfsproces waarde heeft, of omdat het zeer gevoelige data betreft die een hoger beveiligingsniveau nodig heeft dan het FDS ondersteunt. De gekozen scope van het FDS vormt ook geen permanente, infrastructurele, barrière. Via aanpassing van de aansluitvoorwaarden kan later alsnog de reikwijdte van het FDS worden verruimd.

Wat gaat het FDS bieden

Het Federatief Datastelsel is nog in opbouw. Het project Realisatie Federatief Datastelsel (R-FDS) ontwikkelt functies om data-aanbieders en data-afnemers uit verschillende domeinen op een verantwoorde manier data te laten delen. Deze functies zijn ingebed in een afsprakenstelsel dat waar nodig is aangevuld met standaarden en voorzieningen. Dit geheel maakt het mogelijk om data-aanbieders, data-afnemers, datasets en datadiensten te certificeren (een ‘FDS label’) te geven waarmee het duidelijk wordt dat deze aan het FDS-afsprakenkader (de FDS aansluitvoorwaarden ) voldoen. Dit is inclusief de afspraken over het toezicht op de naleving. Hiermee wordt een vertrouwensbasis gecreëerd die het voor partij A in sector X mogelijk maakt om verantwoord data van partij B in sector Z te gebruiken, zonder dat A daarvoor alle bijzonderheden van partij B en sector Z hoeft te kennen. Het omgekeerde geldt ook. Voor beide volstaat dat ze deel uitmaken van het overkoepelende FDS en ze er daarom op kunnen vertrouwen dat ze genoeg gemeenschappelijk hebben om bilateraal data te gaan delen. Voor het eigenlijke delen kunnen ze hun eigen IT-voorzieningen gebruiken, mits die de conform de daarvoor geldende afspraken de FDS-standaarden hebben geïmplementeerd. Stelseldeelnemers kunnen daarbij gebruik maken van ondersteunende FDS-voorzieningen zoals de FDS-stelselcatalogus, maar dit is niet verplicht. De verplichting beperkt zich tot het naleven van de FDS-afspraken en het implementeren van de daaraan gekoppelde standaarden. Het FDS is dus geen ICT-systeem of datapakhuis, maar het is ook geen volledig virtueel stelsel. Het is opgebouwd uit op afspraken en standaarden gebaseerde organisatorische en technische stelselfuncties die het volgende mogelijk maken:

Een overzicht van de inhoud van het FDS

Streven is dat alle elementen van het FDS (alle ‘assets’): datasets, dataset inhoud, datadiensten, data-aanbieders, data-afnemers en de onderlinge relaties hiertussen in de vorm van metadata op een gestandaardiseerde manier worden beschreven. Daarmee ontstaat er inzicht in de inhoud van het FDS en kan dit overzichtelijk worden weergegeven. Deze in- en overzichtsfunctie wordt ook wel ‘catalogus’² genoemd . De FDS-catalogus wordt opgebouwd uit de metadata die de stelselpartijen zelf conform de stelselstandaarden hebben gepubliceerd. De metadata is dus op zichzelf ook weer een FDS-dataset die als open data volgens de FDS-standaarden voor eenieder wordt ontsloten (open metadata). Dit maakt de inhoud van het federatief stelsel transparant en biedt partijen de mogelijkheid deze metadata naar eigen inzicht te gebruiken, bijvoorbeeld door ze te integreren in een thematische catalogus gericht op een specifieke doelgroep. N.b. dat de metadata open is, wil uiteraard niet zeggen dat dit ook geldt voor de data en datadiensten die m.b.v. die metadata worden beschreven.

Het betekenisvol leggen van datadeelrelaties

Dit betreft de afspraak dat een tot het stelsel toegelaten databron in elk geval via één van dde identificerende gegevens uit de kern van het stelsel benaderbaar is. Deze kern bevat data voor de identificatie van natuurlijke personen, niet-natuurlijke personen en locaties. Met behulp van deze data kunnen op een informatiekundige betrouwbare manier gegevens kunnen worden gecombineerd (‘gekoppeld’) omdat door het toepassen van de tot de kern behorende gestandaardiseerde id’s zoals het BSN, het KVK-nr en het BAG verblijfsobject-id, eenvoudig kan worden vastgesteld dat het dezelfde burgers, bedrijven of locaties betreft waarvan kenmerken worden gecombineerd. Onderdeel van deze afspraak is ook dat de betreffende datahouder de kwaliteit van de gelegde koppelingen inzichtelijk maakt en een proces heeft ingericht om deze kwaliteit te bewaken.

Behalve met afspraken over het toepassen van gemeenschappelijke identificerende sleutels ondersteunt het FDS het leggen van relaties met diensten die de noodzakelijke variëteit in het sleutelgebruik makkelijker hanteerbaar maken. Dit betreft onder andere het beschikbaar maken van datadiensten voor het wisselen van sleutels, zoals het omwisselen van identificatie op basis van BSN naar identificatie op basis van familienaam, huidige voornaam en geboortedatum (en vice versa); diensten die helpen om administratieve data aan coördinaat gebaseerde geo-data te relateren en eenduidige afspraken over het omgaan met ‘restpopulaties’, zoals buitenlandse vastgoedeigenaren die niet in BRP/RNI zijn opgenomen en situaties dat in de kern opgenomen sleutels niet kunnen worden toegepast omdat de gebruikscontext teveel verschilt.

Het betrouwbaar identificeren van de stelseldeelnemers

Om de legitimiteit van datadeelrelaties te kunnen valideren, moeten de partijen in de relatie, de data-aanbieder en de data-afnemer en de door hen gebruikte datadiensten, op een betrouwbare manier geïdentificeerd kunnen worden. Binnen het FDS geldt de afspraak dat de identificatie beperkt blijft tot het niveau van organisatie. Voor de implementatie wordt aangesloten op afspraken, standaarden en voorzieningen die vanuit het GDI-domein Toegang beschikbaar worden gesteld. Deze worden zo nodig aangevuld met afspraken die specifiek op datadelen vanuit de bron betrekking hebben.

Het autoriseren van datadeelrelaties

Dat een relatie informatiekundig betrouwbaar kan worden gelegd, betekent niet dat deze ook mag worden gelegd. Binnen het FDS geldt de afspraak dat een data-aanbieder alleen data aan een data-afnemer beschikbaar stelt als hij heeft vastgesteld dat deze daartoe gerechtigd is. Om dit geautomatiseerd te kunnen vaststellen, moet de gestelde datavraag aan een aantal op FDS-niveau vastgestelde voorwaarden voldoen. Deze, nog uit te werken, voorwaarden hebben zowel betrekking op de vorm van de vraag (de technische standaard) als de inhoud (de inhoudelijke standaard). Deze voorwaarden maken het mogelijk in samenhang met de hierna genoemde registratiefunctie (het ’loggen’) achteraf te kunnen controleren of het gegevensdelen tussen de verschillende stelseldeelnemers volgens de regels is verlopen en burgers inzicht te geven in wie waarvoor zijn gegevens binnen het stelsel heeft gebruikt.

Het legitimeren van nieuwe datadeelrelaties

Voorwaarden voor datadeling zijn de uitkomst van een proces waarbij de belangen voor het wel en niet delen zorgvuldig tegen elkaar zijn afgewogen. Deze afweging is tijdgebonden. Datadeling die eerst noodzakelijk was, kan door nieuwe technische mogelijkheden overbodig worden als volstaan kan worden met alleen een antwoord op een specifieke vraag (dataminimalisatie). Maar het is ook mogelijk dat waar er eerst geen zwaarwegend belang voor datadeling was, dat er nu, al dan niet tijdelijk, wel is. Het FDS voorziet in (organisatorische) functies om dit afwegingsproces te faciliteren en de resultaten daarvan op een gestandaardiseerde manier in de ‘verwerkingenregisters’ van de stelseldeelnemers vast te leggen. Deze stelselfunctie wordt de Poortwachter³ genoemd .

Het registreren (loggen) van datadeling

Dit betreft drie hoofdafspraken die bedoeld zijn om transparant te maken wat er werkelijk is gedeeld en de legitimiteit daarvan te kunnen controleren:

• De afspraak dat data-aanbieders op een gestandaardiseerde manier registreren (loggen) welke data, wanneer, aan welke organisatie, op basis van welke geclaimde grondslag, op welke manier (via welke dienst) beschikbaar is gesteld.
• De afspraak dat data-afnemers eveneens op een gestandaardiseerde manier loggen welke data, wanneer, van welke organisatie, op basis van welke grondslag, of welke manier (via welke dienst) is afgenomen. Hierbij geldt voor data die niet als ‘open data’ is geclassificeerd binnen het FDS de aanvullende afspraak dat afnemende organisaties ook op persoonsniveau inzichtelijk moeten kunnen maken wie de betreffende informatie heeft gebruikt.
• De afspraak dat bij een stelseldatabron die is opgebouwd uit data uit andere stelseldatabronnen er in de logging ook de relatie naar die oorsprong kan worden gelegd zodat er een sluitende ‘audit trail’ van het datagebruik kan worden opgebouwd: Het transparant maken van het datagebruik.

Het FDS voorziet in afspraken en standaarden die het mogelijk maken om de op de stelselmanier gelogde datadelingen te aggregeren tot een virtuele dataset die op zich ook weer als een stelseldatabron ontsloten kan worden voor monitoring ter ondersteuning van de stelselgovernance (bijvoorbeeld in geval van doorbelasting), het stelseltoezicht, het stelselbeheer en de stelselbeveiliging. Daarnaast maakt deze gestandaardiseerde wijze van logging het mogelijk om op geaggregeerd en individueel niveau aan burgers, bedrijven en ‘de maatschappij’ het datagebruik inzichtelijk te maken en het opbouwen en bijhouden van de door de AVG voorgeschreven ‘verwerkingenregisters’ deels te automatiseren.

Aansluitondersteuning, validatie en certificering

Data-aanbieders en data-afnemers sluiten aan op het FDS doordat ze zich aanmelden en daarbij zelf verklaren dat ze zich conformeren aan het FDS-afsprakenkader en dat ze hierop ook kunnen worden aangesproken. Bij de data-aanbieders geldt deze verklaring ook voor de kwaliteit van de binnen de FDS aangeboden datasets en datadiensten. Het aangesloten zijn komt tot uiting in het verkrijgen van een FDS-label. Dit label is onderdeel van de metadata en kent verschillende, nog uit te werken, kwaliteitsklassen (rankings). Vertrekpunt is dat partijen zelf hun niveau van stelselconformiteit beschrijven en verifiëren (self description en self assessment). Het stelsel biedt daarvoor kaders, referentietoepassingen en validators. Het aansluiten zelf wordt ondersteund met testomgevingen, testdata en testtools en met kennis (handleidingen, best practices, faq’s etc.) geleverd vanuit het FDS Expertisecentrum .

Gebruikersondersteuning

Het FDS kent 3 nog in te vullen en in te richten functies om de stelseldeelnemers te ondersteunen:

1. De Marktmeester die ondersteunt bij het matchen van vraag en aanbod.
2. De Expertisefunctie, die kennis levert over de inhoud en het toepassen van de FDS-afspraken, standaarden en voorzieningen.
3. De Helpdesk die ondersteuning biedt voor partijen die een ‘stelselprobleem’ hebben of die gebruikers op weg helpt die niet zelfstandig de weg kunnen vinden naar de partij die voor de betrokken data- en of datadienst verantwoordelijk is.

Besturing van het FDS

Er is een behoefte aan regie en hiervoor is in het ontwerp van het stelsel de functie van Regisseur voorzien. Hoe deze functie in een federatief stelsel effectief kan worden ingevuld, moet nog worden uitgezocht. Een belangrijk element daarbij wordt het scherp krijgen van de verhouding tussen doorzettingsmacht op stelselniveau en de ministeriële verantwoordelijkheid voor de sectoren waaruit via het FDS databronnen worden ontsloten. Onderdeel van de uitwerking van de stelselregie is ook het zorgen voor een redelijk en praktisch hanteerbaar financieringsarrangement voor het gebruik, het beheer en de doorontwikkeling van het FDS.

Beheer en exploitatie van het FDS

Het strategisch, tactisch en operationeel beheer van de componenten van het FDS zal goed geregeld moeten worden, maar de exacte invulling moet nog worden uitgewerkt. Op strategisch en deels tactisch niveau is het beheer van het stelsel onderdeel van de regisseurrol, maar op operationeel niveau zal er ook beheer van de in projectfase ontwikkelde stelselfuncties nodig zijn.

Toezicht en handhaving

Het ontwerp van het FDS kent de functie Toezichthouder. Van deze functie staat vast dat hij nodig is, maar ook hier geldt dat de invulling nog uitgewerkt moet worden. Een belangrijk uitzoekpunt is of er behoefte is aan een daadkrachtige onafhankelijke FDS-toezichthouder: een toezichthouder die het instrumentarium heeft om zelf een goed beeld van de naleving van afspraken te krijgen en in te grijpen als dit niet naar behoren gebeurt. Dergelijk ’toezicht met tanden’ is mogelijk noodzakelijk voor het borgen van de publieke waarden die het FDS moet dienen.

Het faciliteren van koppelingen tussen aangesloten stelsels /dataspaces

Het beeld bestaat dat het FDS functies moet gaan leveren om het leggen van deze koppelingen te vereenvoudigen, maar welke dat zijn moet nog worden uitgewerkt. Aandachtspunten zijn onder andere verschillende standaarden voor authenticatie en autorisatie binnen te koppelen datastelsels en het gebruik van verschillende identificerende nummers. Daarnaast zijn er mogelijk functies nodig om de kwaliteit en het gebruik van deze koppelingen te kunnen monitoren.

Conformiteit met algemene EU dataregelgeving

Deelnemers aan het FDS kunnen ervan uitgaan dat ze met het implementeren van de FDS-afspraken en standaarden ook voldoen aan de algemene datadeeleisen die vanuit EU-regelgeving worden opgelegd. Ze kunnen zich dus focussen op het uitwerken en implementeren van de EU-dataregelgeving die specifiek voor hun sector/domein geldt. Deze zekerheid bieden is een doel bij de realisatie van het FDS, maar het is nog niet duidelijk of dit een afzonderlijke stelselfunctie vergt of dat het een aspect is bij de inrichting van de andere FDS-functies.